青岛保护海岸带 除重大项目外全面禁止围填海

海岸带是青岛城市特色的精华所在和宝贵资源，为了保护海岸带生态环境，合理利用海岸带资源，促进生态文明建设和经济社会可持续发展，近日，青岛市出台《青岛市海岸带保护与利用管理条例》，自2020年 1月 1日起正式施行。

记者梳理发现，青岛市海岸带立法起步较早，《青岛市海岸带规划管理规定》《青岛市胶州湾保护条例》《青岛市城市风貌保护条例》在全国范围内均具有开创性的意义，从陆域规划建设、海域使用、海洋渔业、旅游交通、环境保护、风貌保护、基础设施等多个方面构建了海岸带管控的法规体系。

“随着青岛市围绕海洋名城建设、实施军民融合战略、陆海统筹发展等方面提出更高要求，特别是随着西海岸新区、蓝谷等战略性区域临海建设发展带来的新变化以及海岸带自然变化现状，青岛迫切需要在海岸带规划管理、生态保护和合理利用立法上与时俱进。”市自然资源和规划局海洋海岸带规划管理处处长章锡年表示，此次发布的新《条例》则更加全面化、系统化，更加切合当前和今后的管理实际。

划定生态底线，四类区域严格保护

在综合考虑青岛市海岸带地形地貌、海岸景观及近海海域景观等因素的基础上，《条例》明确了海岸带的范围划定。所谓海岸带，包括海岸线两侧一定范围内的海域、海岛和陆域。

海域范围为自海岸线向海洋一侧至第一条主要航道(航线)内边界。陆域范围为自海岸线向陆地一侧至临海第一条公路或者主要城市道路，其中：第一条公路或者主要城市道路邻近海岸线的，应当适当增加控制腹地;未建成区内原则上不小于一千米;河口、滩涂、湿地、沿海防护林等区域超出上述范围的，应当按照保持独立生态环境单元完整性的原则整体划入。

据了解，依据2008年由山东省人民政府批复的908管理岸线，青岛市大陆岸线长度为782公里。为了规范管理，青岛市正在对海岸带具体范围做进一步细化，《条例》提到，海岸带具体范围的划定与调整，由市人民政府研究通过并报市人民代表大会常务委员会审议后向社会公布。

海岸带分类保护是本次立法的重点和核心。基于海岸带不同岸段的价值不同，《条例》对其实行分类保护利用，将海岸带分为严格保护区域、限制开发区域和优化利用区域。其中，四类区域划为严格保护区域：自然保护区的核心区、缓冲区，海洋特别保护区的重点保护区、预留区，省级及以上湿地公园的保育区;一级保护林地;具有特殊风貌保护价值的优质沙滩、海滨红礁石集中区域;其他自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著、生态脆弱敏感、有特殊保护价值的区域。

海岸带范围内，下列区域划为限制开发区域：未划入严格保护区域的自然保护区、海洋特别保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、自然岸线保护范围、旅游度假区、水产种质资源保护区、海水养殖区、传统渔场;历史城区、历史文化街区;其他自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好、开发利用程度较低的区域。

除国家重大项目外，全面禁止围填海

《条例》规定，在严格保护区域，禁止进行与保护无关的工程建设活动，禁止破坏自然地形地貌和损害生态环境的活动。在限制开发区域，严格控制改变自然地形地貌和影响生态功能的开发利用活动。除国家重大项目外，全面禁止围填海。

“严格保护实质是‘可持续利用’，因此禁止和限制不是目的，而是手段，具体的价值评估和判定应当因地制宜，由有关主管部门确定。”中国海洋大学法学院副院长董跃介绍说。

此外《条例》着重提到，自然资源和规划主管部门应当按照国家、省海岸带相关规划和保护要求，科学合理划定海岸线的建筑退线距离。建筑退线距离范围内，除军事、港口、码头、公共基础设施以及赖水项目的必需设施外，不得新建、扩建建筑物。

“在条例审议过程中，建筑退线距离是讨论最为激烈的一条。设置30米还是100米?是确定具体退线距离还是留待专项规划研究划定?各方都有不同的见解。”章锡年表示，最终专家组认为海岸建筑退缩线不能 “一刀切”，应充分考虑防灾减灾、城市景观、安全防护等要求，要落实国家、省海岸带相关规划和保护要求。最终表述为“科学合理划定海岸线的建筑退线距离”。

董跃就执此观点，他认为，对于海岸建筑退缩线的划定建议采取“概括式+授权式”的立法表述方式，即明确其概念、基本划定标准、功能及主管部门，并授权有关主管部门根据不同区域的规划，具体确定。

《条例》中还提到，海岸带范围内，禁止新建固体废物填埋场，禁止新建或者扩建畜禽规模化养殖场、养殖小区。丁字湾、鳌山湾、唐岛湾、灵山湾、古镇口湾、龙湾海岸带范围内，禁止新建或者扩建化学制浆造纸、化工、印染、电镀、电解、酿造、炼油、制革、有色金属冶炼、水泥、岸边冲滩拆船以及其他严重污染海洋环境的工业生产项目。

拓展公众亲海空间，让城市更宜居

《条例》规定，市、沿海区(市)人民政府、经济功能区管理机构应当完善海岸带滨海公共活动空间，配套建设公共服务设施，拓展公众亲海空间，畅通观海视廊。除依法批准的港口、码头、船舶修造、军事、景区等用途需要封闭的外，任何组织和个人不得圈占、封闭岸线，不得限制他人通行。

当下，青岛市全面打响城市品质改善提升攻势，保障岸线资源的公共属性，完善公共配套设施，让滨海空间更宜人、更多元、更舒适，正是提升高品质人居环境的重要途径。据了解，目前东岸城区从团岛至石老人的40余公里滨海步行空间已全面实现贯通，西岸城区78公里的蓝湾整治使西海岸新区焕然一新，胶州湾沿岸、蓝谷也在抓紧推进滨海绿道的建设工作。

记者注意到，《条例》还鼓励公民、法人和其他组织参与海岸带保护。在海岸带保护方面成绩显著的组织和个人，由人民政府给予表彰奖励。建立和完善生态保护补偿机制。因保护海岸带使相关权利人的合法权益受到损失的，应当按照有关规定给予补偿或者赔偿。